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「新南向」政策應以競爭力優勢為基礎—基礎醫療與發展合作
2016-11-23 00:00:00

黃惠華
新台灣國策智庫 副研究員
汪哲仁
俄羅斯科學院 經濟研究所 博士

 
壹、前言
蔡英文總統上台之後推出新南向政策綱領,試圖強化與東南亞國家聯繫關係,以疏解台灣過度依賴中國市場的經濟壓力。台灣將東南亞視作重要經濟戰略合作夥伴,政府宣示在「經貿合作」、「人才交流」、「資源共享」與「區域鏈結」四大領域,期望與東協、南亞及紐澳等國家及與我好的第三國協力共同推動,包括日本及新加坡在內,進行合作。

蔡總統強調,「東協宣布,將建立一個實現『政治凝聚、經濟整合、對社會負責、以人民為本』的共同體。我們的新南向政策和過去南向政策有本質上的不同。過去側重在企業利益,且是透過傳統型態的貿易及投資來達成。相對而言,我們的新南向政策強調與東南亞及南亞國家建立廣泛連結,以創造共同利益。除了經貿領域,更進一步涵蓋醫療、科技、文化、觀光、教育及人民互動等方面,以做更全面的鏈結。」

新南向能否為台灣擴大國際空間,備受關注。但以目前兩岸情勢觀之,不論台灣的動機為何,中國必定打壓台灣政府的努力,本文認為在政府間合作上,台灣政府可以朝向政府管理技能面向來與東南亞國家合作,將科技運用在政府治理的台灣經驗,與台灣業者攜手合作進軍東南亞,在台灣與東南亞雙邊的合作中,創造台灣政府的不可或缺性。

貳、
東南亞當前經濟發展重點
 
東南亞位於亞洲,由中國以南、印度以東、新幾內亞以西與澳洲以北的國家組成,其總面積457萬平方公里,是世界上最活躍的火山地區之一,位處於熱帶氣候,動植物生態多樣性。人口約6 2 千萬人口而超過五分之一的人住在印尼爪哇島,是世界上人口最多的島嶼。東南亞民族相當多元,多數華人居住在馬來西亞、菲律賓、印尼、新加坡及泰國,在新加坡、越南仍保有中國儒家傳統思想。主要宗教信仰為伊斯蘭教、新教徒及天主教徒,其中約有2億多的穆斯林人口
 
196788日成立,東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations),是東南亞區域國家的政府性國際組織。會員國包含:印尼、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、汶萊、越南、寮國、緬甸和柬埔寨等。該體系內又包含三大子體系:東協政治安全共同體(ASEAN Political-Security Community);東協經濟共同體(ASEAN Economic Community)及東協社會文化共同體(ASEAN Socio-Cultural Community)。東協奉行「互不干涉內政」原則,不同國家各自有不同的政經政策路線方針。

根據亞洲開發銀行(Asian Development Bank)公布「2016年亞洲經濟展望」(Asian Development Outlook 2016)報告顯示,2016年東南亞經濟成長預測值為4.5%2017年預估成長至4.8%2016年上半年,東南亞多數經濟體表現穩定,主要由民間消費帶動,東協方面下半年經濟表現將較上半年佳,改革政策出現成效,五國當中相對看好菲律賓、印尼、泰國。報告指出,印度及印尼是經濟成長最快的主要經濟體之一,2016年印度經濟增長速度預計將達到7.4%,預估2017年可達7.8%。隨印尼擴大基礎設施投資,實施政策改革以促進私人投資,將成為東南亞地區經濟發展火車頭。東南亞國家最終的目標是追求是高品質的經濟發展路線,這些國家為了能夠達到以開發國家的水準,政府努力擺脫貧窮,而每個國家有其獨特的發展策略,因此會得到不同的經驗與結果,以下是當前東南亞各國經濟概述:
 
一、東南國家位居優越的地理位置,是太平洋通往印度洋的交通要道。例如新加坡位於馬來西亞半島頂端的貿易城市,位於南海、印度洋到澳洲之間的往來通道,是東南亞國家之中是最發達的經濟體,是金融及高科技技術中心。跨國企業競相到新加坡設立總部。
 
二、擁有豐富的礦產資源,如錫,鎢,鉻,木材、石油,天然氣,鎳,鈷,銅礦,黃金,寶石,煤炭,水電等。汶萊、馬來西亞、越南主要經濟支柱來自於原油及天然氣出口。據統計外人投資最愛的產業是東南亞石油與天然氣,其次為交通、通訊及製造業。
 
三、吸引外國直接投資(FDI)創新高。根據湯森路透公司(Thomson Reuters)指出,2014年新加坡、印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國、越南的FDI總合為1,280億美元,多於流入中國的1,196億美元。以緬甸為例,20152016年度的外國直接投資(FDI)金額達94億美元,創歷史新高,共涵蓋217項投資計畫。外資中以新加坡投入43億美元居首。
 

四、人口紅利影響東南亞經濟。美國銀行銀美林公司(Merrill Lynch)統計,從2010年到2020年,菲律賓勞動人口將增加31.3%,達到7500萬,馬來西亞將增長18.7%,至2200萬,印尼成長11.2%,達到1.8億,人口紅利有利於提升製造業水準,特別是勞動力密集型產業。而隨著勞動力產出及收入提高,也有利於創造更大的消費市場。

五、經濟轉型帶動經濟成長。
政府在東南亞各國的經濟事務中扮演重要的角色與作用。有些國家奉行貿易保護主義政策,提高國內的生產水準;一些國家則是追求有效的出口政策,創造各種有利條件,吸引外國貸款及投資;有的國家也採取日本雁行資本主義模式發展經濟。這些國家政府利用政策,提高人力資源、資本投資等,特別是在金融體系方面,政府介入利率操縱,干預金融體系資金分配的情況。在過去的十年中,東南亞國家投資額度高於其他發展中國家的兩倍之多。這些國家在稅收減免、補貼、利率、低息貸款的方式,培養本土企業。政府在經濟改革達成兩項目標:一是出口快速提升;二是個體貸款策略受到歡迎。東南亞國家一些國家以出口導向經濟成長策略發展經濟為主,主要出口產品包括資訊設備,消費工業產品如紡織品、鞋、衣服、手錶、油輪船舶、汽車、資訊產品、生物科技等,未來將從勞動密集型向資本密集型產業轉型。

六、研發創新費用。東南亞國家研發創新費用佔GDP 1-2%仍然過低,但在新加坡不斷提高研發費用,經濟部工業局報告顯示,從研發經費佔GDP比例來看,根據新加坡第四期國家科技計畫數據,20102015年之金額提高到3%。新加坡多為基礎研究,主要領域為水資源與環境、生命科學與數位媒體,這三項領域需具備厚實的技術基礎及前瞻性的科學議題,進一步影響科技預算分配。

七、提高教育經費預算。東南亞國家除了致力於經濟發展,同時面臨著社會安全網建構的問題。不少國家主要依靠觀光服務產業,然而觀光產業所帶來的收益有限。東南亞各國目前追求資訊化、強化通信、交通基礎設施等以改善國家基礎建設,因此需要高等教育培養工程師、建築師、資訊、醫療等各項專業領域技術人員。當前各國政府重點政策即是提高教育水準,尤其是普及小學中學教育,這將有助於提高人力資源素質,而高等教育更是人力資源的質量與數量指標,因此勢必會花費更多預算在教育經費上。

参、
東南亞國家、美國及中國態度

迄今為止,蔡政府所發出新南向政策訊息在國際間反應熱絡。菲律賓總統杜特蒂表示,「期盼在中華民國政府新南向政策之下,菲律賓與台灣能深化合作與往來」。印度全世界最大政黨──印度人民黨(Bharatiya Janata Party, BJP)秘書長馬達哈夫(Ram Madhav)對蔡英文政府的「新南向政策」表達歡迎,「建議台商參與印度的基礎建設、電腦設備與電子業、農業、食品加工業與國防工業,並期待台印雙方加強留學生、佛教徒等交流與觀光」。駐台北越南經濟文化辦事處代表陳維海表示,「越南非常支持台灣落實新南向政策,希望雙邊的關係更密切」。馬來西亞駐台代表馮淑娟表示,「馬來西亞展開雙臂歡迎台灣的新南向政策;新南向政策是相當好的開端,可促進雙邊貿易、投資與觀光業等方面的發展」。印尼總統佐科威對台特使翁俊民表示,「台灣的新南向政策是正確道路,台印尼未來可在海洋領域、製造業設廠、高科技及觀光等領域上合作。」新加坡駐台代表黃偉權表示,「蔡英文的政策非常清楚,為外交政策提出多面向的做法,也很高興聽到新南向政策,任何支持區域發展及合作的政策,都非常樂見。」

美國在台協會(AIT)理事主席薄瑞光表示,「蔡政府推新南向政策是很不錯的時間點。且從任何國家分散經貿伙伴與市場來看是正常的,美國也一樣」。美國在台協會處長梅健華出席「2016年台灣的東南亞區域研究年度研討會」致詞表示,「台灣於亞洲扮演不可或缺的角色,也對區域發展做出巨大貢獻,如促進繁榮、法治、治理與民主,美國深感敬佩,也將持續支持台灣擴展國際空間」。

中國國台辦主任張志軍與海協會會長陳德銘則向台商喊話表示:張志軍認為,「台灣要新南向、要跨太平洋夥伴協議(TPP),但真要加入,台灣準備好了嗎?會帶來什麼問題有無考慮,我也很擔心。中國為台灣提供龐大市場,習近平說,中國市場足夠大,容得下台灣商品和企業。」陳德銘表示「中國跟東協關係很深,經濟互補性強,東協目前有很多產品藉助中國銷售管道銷往歐美;中國人口遠多於東協,人均GDP已達8千美元高出東協。台灣企業可思考適合在中國發展還是在東協發展,並考慮如何利用中國在東協擁有的經濟技術開發區及政策支持,會更有利」。

台灣邁向東南亞的新時代即將到來,只是仍有不少亞太國家還未表態,建議蔡政府可多使用網絡媒體向各國家進行相關政策宣傳,以宣示重返東南亞之決心。

肆、擇「優」與擇「特色」 :以醫療產業為例
 
由於許多國家看好東南亞未來的經濟發展潛力,因為前進東南亞成為許多大國的重要經貿的重點區域,如美國、日本、韓國、俄羅斯等國皆有其南向政策,而中國也不例外。以兩岸目前的僵局來看,台灣的新南向政策極有可能受到來自中國的干擾。因此台灣的新南向政策要強化協助台商排除投資障礙,協助台灣企業走入東協內需市場,則必須創造出台灣政府在東南亞國家政府的心目中的不可或缺性。否則以中國強大的政經實力,即便只是協助台商在當地所面臨的投資糾紛,在沒有外交關係情況下,台灣政府也可能使不上力。
 
中國政府近年來雖然也致力於發展與東南亞國家的合作,但是其合作項目大多限於傳統的硬體建設方面,特別是國與國之間的合作,多集中在交通、能源等基礎設施。中國政府雖然能輸出高鐵,但是在國家治理方面卻落後台灣許多。例如我國政府多年來在資訊投資上不餘遺力,造就台灣政府嫻於運用資訊科技提高政府在內政、財政、稅務行政管理、健康保險、社會福利等面向上的管理。這些豐富的治理經驗與管理技術皆優於中國政府。故台灣政府在合作的面向上,應該集中於類似的軟性管理技術,方能創造出台灣與東南亞國家的合作的不可或缺性。以台灣的國民健康政策為例,台灣近年來有傲人的健保福利,台灣經驗可提供東南亞國家學習。
 
一、東協國家的醫療需求

根據東協指出,東協國家面臨醫療面臨老人長期照護、公共衛生傳染疾病、慢性疾病、生殖、預防醫學、保健醫療、醫學美容等需求與問題。世界衛生組織估計,東協人均醫療總支出為544美元,約佔GDP4%。新加坡、汶萊人均支出約 2,2731,449美元。新加坡人口老齡化人口不斷上升,政府預計於2020年前擴增3700張病床,招募2萬醫務人員。2013年馬來西亞在醫療保健經費增加15%預算,約 64億美元。東協希望為來能夠提高醫療衛生支出,提供更好的醫療服務。私部門投入大量資金投資醫療產業,如泰國、菲律賓一些醫院開始投資新的實驗室,越南新開幕一間號稱五星級酒店式醫院。

政府以公私合作夥伴關係(
PPP),也就是政府結合民間資金以BOT方式蓋新醫院,例如在菲律賓政府公開招標籌蓋了一間擁有700床位的專科醫院,耗資135百萬美元。新加坡一間國際醫療集團百匯班台(Parkway Pantai)是亞洲最大型的私家醫療集團之一,與汶萊政府合資成立一間心臟專科醫學中心。這是私人醫療機構與新加坡政府在健康照護管理領域成為合作夥伴關係的案例。另在觀光醫療方面,泰國醫療觀光產值約2億美元,約佔亞洲的40%。菲律賓認證44間從事觀光醫療院,希望每年吸引20萬外國旅客前往從事醫療旅遊。
 
二、台灣的醫療優勢
 
業者展開進軍東協市場布局。彰化基督教醫院將鎖定世界銀行出資規畫緬甸10家醫院標案。童綜合醫院也在柬埔寨金邊覓地,擬花費1億美元,籌設至少600床的醫院。
 
科技部長楊弘敦指出,未來希望與衛福部合作讓醫療科技能夠外銷到東協國家。過去台灣科研以學習美國、日本為主,過去十多年因為多項國家型計畫執行,因而累積不少科技研發實力與經驗,台灣逐步從輸入轉成科技輸出國。
 
外貿協會協助業者前進東南亞,20169月底外貿協會首次跨業整合,邀集台灣具國際競爭優勢的醫療服務業者,與會展產業廠商(旅遊業、會議展覽公司)前往東南亞,並藉由辦理說明會及辦理合作洽談會的方式,開發醫療軟體輸出、醫師來台代訓及病患來台就醫商機等。
 
根據工研院研究發現,東南亞大多國家正在推動eHealth政策,帶動當地商機,並持續朝向長期發展目標重點。在醫療資訊方面,由於各國發展程度不一,且大多公立醫院都極待資訊化發展,但醫療資訊比較屬於政策產業,各國政府在國內技術能量提升下,會與當地廠商進行合作。像是馬來西亞,目前公立醫院醫療資訊化滲透率僅15%,預計2020年達到100%的目標,未來將陸續導入與建置。然而當地廠商能提供基礎的醫療資訊系統能量有限,因此台灣如何與當地廠商進行合作,透過互補的方式進入市場,將是未來工作重點。

伍、結論與政策建議

一、新南向政策不應是西進的替代品本是國家戰略重點。政府設定新南向的戰略目標成為貢獻者,然而最重要的是,如何利用新南向帶回實質國家利益,才是新南向的精神與意義。建議善用台灣政府的競爭優勢,結合廠商技術,區別中國與台灣對東南亞的投資面向,以強化政府與東南亞國家政府的連結。

二、謹慎評估投資風險
1.政府將菲律賓、越南、印尼、馬來西亞、泰國、印度列為重點國家,優先投入資源。但這些國家都有著金融體制脆弱,威權統治官僚作風及貪污腐化問題。許多國家經濟發展還實行混合經濟體制,如緬甸、印度,政府控制國有產業、重工業等;私人企業可允許從事消費型產業或農業。雖然緬甸、印度稱之為民主國家,但社會有嚴重分歧,種族衝突、貪污風氣盛行,不利於資本的累積。越南是共產國家,但效仿中國經濟發展模式。寮國是共產國家,貿易過度依賴泰國,外資大都來自中國及日本。菲律賓南部則有叛軍及不定時的政治動盪,是不利吸引外資的因素。

2.
金融穩定是跨國投資的重要決定因素,泰國、菲律賓、印尼、越南、緬甸金融體系相當脆弱,尤其1997年亞洲金融風暴,衝擊東南亞各國的金融體系。泰國直到2001年經濟才逐漸恢復,印尼亦是金融海嘯的受害國家,金融系統脆弱,內部腐敗嚴重,1969年印尼政府誓言於1994年擠身成為新興工業國,但無法達到目標,卻成功吸引不少外資。除此之外,該國境內恐怖主義及種族衝突,多少不利於其經濟發展。甚至報導指出,90%緬甸人無銀行帳戶,數十年來的軍政府統治使得人們不信任銀行,也因為銀行與ATM密度太低、距離太遠,難以使用。由於東協並沒有整體一致的政經政策,每個國家的投資規定不同,面對投資風險,建議政府與相關業者進入新市場之前應該多了解各國市場動態、相關法規、稅制、銀行支付系統等謹慎評估投資風險。

三、善用非政府組織(NGO)與醫療服務擴大加乘效果
1.台灣除了參加世界衛生大會(WHA之外,限於「一中原則」下,台灣加入東協任何政府的醫療組織困難度高,在此之下,台灣如何在東南亞的醫療領域上有所突破?20167Discovery頻道播出台灣醫療精英專題,介紹台灣在世界的醫療貢獻。在東南亞部分,羅綸洲醫師帶領醫療團隊前進柬埔寨,進行顱顏重建手術,逾二萬名患者重獲新生,可見台灣醫療在東南亞具有一定的實力與優勢。在醫療外交方面,建議可以循非洲模式,台灣一些非政府組織長期在非洲當地耕耘的成功經驗,或許可以複製在東南亞國家,外交部可以考慮開放東南亞醫療外交替代役男,發揮醫療外交功能。

2.公共衛生技術合作方面,台灣可將相關經驗、技術分享給東南亞國家,像是如何推行預防接種、維持高接種率、如何降低B型肝炎盛行率等;另一方面,我可要求受惠國購買我國生產預防傳染病之相關疫苗。過去台灣藥廠及生技廠商大多針對國內市場,建議相關業者可考慮開拓東南亞市場,如果受惠國習慣使用台灣疫苗,就會成為台灣的忠實顧客。這是除了醫院對醫院投資之外,強化「醫療外援」功能,不但符合新南向所強調的「以人為本」之精神,也有助於提升雙邊在政治、經濟與文化的互賴關係。

四、建立人才資料庫
1.據內政部統計,20156月底,台灣東南亞外勞人數突破579千人,較2014年同期增加63千人。內政部移民署統計資料至1054月外籍配偶人數共有16,574人,越南籍有9,716位、印尼籍則為2,204位,另外外籍移工則為83,394人,越南為32,084人、印尼為28,226人。這類族群未來將會是台灣跟東南亞各國建立更緊密關係之基礎,建議政府或相關單位可針對東南亞移工或移民進行資料盤整,建立人才資料庫,作為前進東南亞市場的人力資源基礎。

2.東協、南亞及紐澳各國政經發展程度差異極大。多元問題,多元解方,沒有捷徑,這些國家之中有些台灣人到其他國家當移工,如紐西蘭、澳洲等;有些人外國人來台當移工,如菲律賓、印尼等,也有互有往來的,如泰國、越南等。如何建立國人旅外與外人旅台,能不卑不亢的對待他人展現大度,是政府要做也是可以做的事。

原文刊載於商總 第105期工商會務 2016年10月
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